今年全國兩會上，全國人大常委會委員、全國人大代表鄭功成與30多位全國人大代表聯(lián)名提出了“關(guān)于加快制定養(yǎng)老服務(wù)法的議案”。

作為中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授的鄭功成，社會保障、養(yǎng)老等問題一直是他最深切的關(guān)注，在他看來，我國人口老齡化進程，正以全世界最大規(guī)模、最快速度在加深。

截至2021年年底，我國65歲及以上老年人占總?cè)丝谥冗_14.2%，較2000年的7%翻了一番，標(biāo)志著我國從輕度老齡社會進入了中度老齡社會。與此同時，我國家庭戶均人數(shù)已由2000年的3.44下降為2020年的2.62，老年人口獨居、空巢比例明顯提升。這意味著，全社會對社會化的養(yǎng)老服務(wù)需求迅速高漲，這使得解決老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)問題成為緊迫的現(xiàn)實需要。

鄭功成帶領(lǐng)的課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展情況并不理想，存在著服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、服務(wù)質(zhì)量不高等現(xiàn)實問題，居家老人的需求無法得到滿足。他指出，要解決上述問題，加快制定一部國家層級的養(yǎng)老服務(wù)法十分必要。

鄭功成分析，現(xiàn)行政策多體現(xiàn)政府“?；尽钡牡拙€責(zé)任，這個底線責(zé)任主要是滿足特殊困難老年人（即原農(nóng)村五保戶和城鎮(zhèn)孤寡老年人）的服務(wù)需求，在實際操作中，由于老年人權(quán)益保障法中對“特困”“優(yōu)先保障”等欠缺具體解釋，這就變成了“一刀切”，即年滿60歲的上述老年人可以享受相應(yīng)的待遇，這種完全以年齡為依據(jù)的待遇實際上與需求存在脫節(jié)，因為部分低齡“特困”老年人并不需要養(yǎng)老服務(wù)，而不在“特困”老年人范疇的失能半失能老年人，即使陷入生活困境也無法獲得相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。因此，我國亟待通過立法明確“老年人在什么條件下，可經(jīng)過什么程序，得到什么養(yǎng)老服務(wù)”，以確保真正有需要者能夠獲得相應(yīng)的服務(wù)。

同時，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的權(quán)益也不明確，一方面用地、登記備案、建設(shè)運營、退出機制等都需要通過具體的規(guī)定加以約束，另一方面養(yǎng)老機構(gòu)在資金投入、稅收優(yōu)惠、應(yīng)急與保險、糾紛處理和法律援助等方面的權(quán)益又未明確，這就讓養(yǎng)老機構(gòu)的可持續(xù)運營面臨阻礙，難以連鎖化發(fā)展。

鄭功成注意到，盡管2019年建立了養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會議制度，但在實踐中，各部門基于各自利益出發(fā)，遇到問題“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，“補丁式”的政策制定模式不利于養(yǎng)老服務(wù)制度的統(tǒng)一。因此，養(yǎng)老服務(wù)行為及其監(jiān)管體系等亟待法律規(guī)范。

課題組在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的短板亟待依法補齊。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國人口老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象進一步加劇，農(nóng)村人口老齡化高達23.81%，遠高于城市的15.82%。而農(nóng)村養(yǎng)老又面臨著年輕勞動力外流、空巢獨居老人沒有養(yǎng)老服務(wù)的困境，農(nóng)村老年人居住分散的情況和養(yǎng)老服務(wù)的人力短缺尤其需要重視。

養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提，應(yīng)該是以老年人的意愿為前提，以老年人的真實需求為基本依據(jù)，以提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)來確保老年人不因年齡漸高、生活自理能力下降而導(dǎo)致生活質(zhì)量大幅度下降或者成為家屬的沉重負擔(dān)，進而實現(xiàn)老年人福利不斷增長。正因為養(yǎng)老主體責(zé)任邊界一直不清晰，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了養(yǎng)老地產(chǎn)、老年旅游等產(chǎn)業(yè)化項目，由于沒有統(tǒng)一的規(guī)范，包括康復(fù)、醫(yī)療、護理、住房、教育、就業(yè)、老年用品等商品和服務(wù)均被納入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中，但最基本的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容卻并未得到較好的規(guī)范與重視。

養(yǎng)老服務(wù)立法滯后導(dǎo)致了一系列不良效應(yīng)。鄭功成認為，從國家層級制定一部統(tǒng)一的法制規(guī)范，可從法治層面解決各地自行其是的問題，體現(xiàn)制度安排的統(tǒng)一性與公平性。

“加快我國養(yǎng)老服務(wù)立法勢在必行?！编嵐Τ烧f，目前在國家層級，中央已經(jīng)明確將積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，建立普惠性基本養(yǎng)老服務(wù)制度是“十四五”規(guī)劃的重要目標(biāo)任務(wù)；在地方，已經(jīng)有10多個省市制定了養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)，這些都表明加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)并使之盡早步入法治化軌道已成為社會共識。目前的關(guān)鍵是需要統(tǒng)籌規(guī)劃我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、政策框架，同時分層分類、分區(qū)域制定具體政策，而這需要有法律作為依據(jù)才能賦權(quán)明責(zé)，進而才能有效地推進。

據(jù)悉，目前，中國社會保障學(xué)會在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上起草了《中華人民共和國養(yǎng)老服務(wù)法專家建議稿》。鄭功成表示，制定養(yǎng)老服務(wù)法的基本條件已經(jīng)具備，應(yīng)當(dāng)將其明確納入第十四屆全國人大的立法規(guī)劃并盡快正式啟動立法程序，“期望能夠在2024年制定一部高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)法并付諸實施。”